郭峰（上海新金融研究院研究员、北京大学国家发展研究院博士后）

在中国，关于金融风险和财政风险的关系，人们关注的往往是金融风险的财政化，而对财政风险的金融化则关注较少。例如，根据银监会前主席刘明康的表述，中国的金融风险最终体现为财政风险。他说，中国没有金融机构破产法，也就是所有存款人的利益都是国家承担的，所有金融机构的风险退出也都是国家担着的。此即为金融风险的财政化。

  然而，在目前经济下行的背景下，各级政府财政收入增速大幅下降，甚至一些地区财政收入绝对值也出现大幅下降。当地方政府财政入不敷出时，为促进当地经济增长，或者维护政府自身运行，当地政府必然会更多地依赖于其他资源，例如金融资源，从而刺激当地金融扩张。如果刺激过度，当地金融机构必然膨胀过快，引发区域性金融风险的可能性也就增大。本文所要阐述的正是地方政府财政自主程度对地区金融扩张的影响，以帮助我们更加完整地理解财政风险和金融风险的关系。

  地方政府财政影响地区金融扩张的机制

  过去近二十年，中国金融的快速扩张已经成为不争的事实，但政府，特别是地方政府在刺激金融扩张中扮演了何种角色，却仍需要进一步探究。其中，尤为重要的是要探讨地方政府的财政状况对辖区金融扩张的影响。钱颖一等人在其提出的“中国特色的财政联邦主义”理论中指出，改革开放以来中央与地方的行政性分权和以财政包干制为特征的财政分权是中国经济高速增长的制度基础。但为扭转中央财政能力弱化的局面，1994年启动的分税制改革，却让地方政府面临财政能力弱化、事权责任不变的窘境，产生了一系列的后果。直观而言，地方财政资源和地方金融资源都是地方政府促进辖区经济增长的重要手段，1994年分税制改革之后，地方政府的财政自主能力下降，从而促使地方政府更多依赖金融资源，过多地干预辖区金融，刺激地区金融扩张。此外，地方政府财政资源不足时，其自身也会更多地通过各种手段向金融机构融资。

  具体而言，从1980年代开始，中国实行“分权让利”的财政管理体制改革。财政分权改革下，地方政府获得了财政剩余所有权。这为地方政府推动地方经济发展提供了市场化的激励，这种分权方式被概括为“市场维护型的财政联邦主义”，并被认为是中国经济成功的关键特征之一。但是，在不同阶段，中国的财政分权体制的具体安排不尽相同。1994年之前，我国的财政分权体制主要表现为财政包干，即中央和地方财政上“分灶吃饭”。但是，在实行财政包干的十几年中，财政分配上越来越有利于地方，而不利于中央，导致全国财政收入中的中央财政收入比重从改革开放之前的近100％下降到1993年的约40％。强化中央政府的财政能力是1994年分税制改革的直接动机。

  分税制改革对中央政府和地方政府的财政分权进行了制度化，使中央政府和地方政府有了明确的收入和支出分配规则。然而，中央政府与地方政府财政收入格局在分税制改革后发生逆转，财政收入由地方向中央倾斜，但支出格局却未发生明显的变化，因此分税制削弱了地方财政自主能力。而在地方政府和官员为了政治晋升而围绕经济增长激烈竞争的激励下，财政资源的不足，必然迫使地方政府寻找其他可替代资源。

  由于金融资源与政府支出和投资具有较高的互补性，因此分税制改革削弱地方政府财政自主能力后，就加大了地方政府对辖区内金融资源的干预动机。不过，在不同阶段，地方政府对地方金融的干预不尽相同。在早期，国有金融机构与其他机构一样，按照行政区划划分权限，使得地方政府实际上控制了辖区国有金融当地分支机构的使用权，国有金融资源成为地方政府建设资金的重要融资渠道，即金融财政化替代了弱化的财政功能。但在1990年代末之后，国有商业银行实行垂直化管理，地方政府直接干预其信贷行为的难度加大，此时地方政府就通过设立和干预地方金融机构来弥补其财政上的不足。

  上述地方政府财政自主度影响地区金融扩张的机制较为清晰，然而这并不代表现实际表现就如此简单。首先，根据大量跨国文献的研究，一国财政赤字的扩张，对该国金融扩张的影响在实证上仍是不确定的。例如，Ismihan和Ozkan（2012）的理论模型表明如果一国政府成为国内信贷市场的主要借款人，那么公共部门债务的增加会挤出私人部门所能获得的信贷，从而不利于金融业的发展。Hauner (2008，2009）实证上的结论也与此一致。在国内文献中，姚辉军和彭璐（2013）发现地方政府财政赤字显著刺激了地区银行信贷扩张，特别是地方金融机构的信贷扩张。但方文全（2011）又发现财政赤字与银行部门信贷扩张负相关，而财政收入分权与地方金融扩张没有显著相关关系。此外，豆晓利和王文剑（2011）则认为，财政自给率高的地区，金融发展水平也相对较高，而财政自给率较低的西部地区，金融发展水平也相对较为落后。

  实证证据上的不确定性跟地方政府财政状况在影响地区金融扩张时存在内生性有关。虽然分税制是中央制定的政策，地方政府只能遵从，但无论是财政收入还是财政支出，地方政府都有很大的自由裁量权，也与地方的经济发展水平等密切相关，从而财政分权具有较大的内生性。例如，经济越落后的地区，可能越依赖于上级的财政转移支付，财政自主度不足，而同时经济越落后的地区，金融发展水平也可能越低，从而可能形成财政自主度与金融发展水平正相关的“假象”。

  要从学术上准确分析地方政府财政自主度和地区金融扩张的关系，就要寻找一个地方政府财政自主度的工具变量，而这又是一个非常困难的事情。最好的方法是寻找一个引起地方政府财政自主程度发生外生变化，而又与地区金融扩张没有直接关系的“变动源”。2000年左右开始的农村税费改革，为地方政府财政自主度的外生变动，提供了一个难得的“自然实验”。

  农村税费改革和减免简要回顾

  在中国，农业税源远流长，曾是中国政府，特别是基层政府重要的财税来源。但到了1990年代末期，随着农业生产的相对停滞，农业税及其衍生税费已经成为中国农民的沉重负担，并具有一定的累退性，引发一系列干群紧张等社会问题。为了减轻农民负担，增加农民收入，2000年开始，国家启动农村税费改革。严格来讲，农村税费改革可以分为“费改税”阶段和农业税免除阶段。因为，长期以来，中国农民承担国家和地方政府、机构的各种税费。不仅包括农业税，还包括乡提留、村统筹等各种杂费。

  2000年3月，中央决定在安徽省全省以及其他部分省份的若干县市开始进行农村税费改革试点，这一阶段的农村税费改革以“费改税”为主要特征，即将“三提五统”等税费改成统一的农业税，并适当降低农民负担。改革试点在2001年有所放缓，仅在小范围推广试点，但江苏省在全省范围内自费开始试点。2002年3月，国务院决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海等十六个省（市、自治区）为扩大试点省。同年，上海市和浙江省开始自费进行改革。2003年3月，国务院决定在全国范围内实行农村税费改革。具体而言，在我们整理的西藏之外的中国内地30个省（市、自治区）的2010个县（市以及部分统计资料相对完整的市辖区）当中，2000-2003年开展试点县的个数分别为131个、92个、1237个、550个。

  在总结第一阶段“费改税”经验的基础上，自2004年起的农村税费改革第二阶段主要内容是农业税的减免。2004年，国家开始大幅降低农业税适用税率，并选择吉林、黑龙江两个粮食生产省全省进行免除农业税的改革试点；同时河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食生产省（自治区）的农业税税率也降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点。中央原本定于在五年以内全部免除农业税，但到2005年，就有很多省份宣布提前全部免除农业税，因此中央在2006年年初宣布免除全国范围内的农业税。中国自此告别了延续了2600多年的“皇粮国税”。具体而言，2004-2006年免除农业税的县市个数分别为329个、1451个和230个。

  农村税费改革被认为是继联产承包责任制之后，我国最重要的一项农村改革，其主要目的是减轻农民负担，遏制日益严重的城乡差距。但农村税费改革又是一个财政收入集权的过程，农村税费改革和农业税减免使得农业逐渐成为非税收行业，让县乡财政丧失了一大税源；另一方面，由于地方基层政府的财政支出责任并没有明显改变，因此虽然中央针对农村税费改革的专项转移支付不断增加，但也仅能部分弥补地方基层政府的财政缺口，且基层政府很难自由支配这些转移支付，因此地方政府财政自主度出现明显的外生性下降。由于农村税费改革并不是同时推动的，而是在不同地区不同时间内分批分次推动，因而可以将其视为导致地方政府财政自主度发生外生变动的工具变量。

  关注区域性金融风险

  因此，我们利用农村税费改革导致县市政府财政自主度发生外生变化这一“自然实验”，利用全国2000-2008年的县市面板数据，发现在控制了其他变量的影响，特别是解决了内生性问题之后，地方政府财政自主度的下降的确可以刺激地区金融扩张。多个稳健性分析也表明我们的结论具有较好的稳健性。

  地方政府财政自主度的不足将刺激地区金融扩张的行为具有深远的影响。一方面，随着金融机构改革的深入推进，传统的国有金融机构运行越来越商业化，地方政府对其控制力下降。在此背景下，地方政府投入很大的兴趣推动其能控制的地方金融机构的设立和发展。尽管地方金融机构的大量设立有助于打破银行业由国有大型商业银行主导的垄断局面，促进银行提升经营效率，然而，由于地方政府对地方金融机构深度干预，从而地方金融机构对银行效率的促进作用就被稀释。具体在县域层面，2006年底，也就是刚刚在全国范围内免除农业税之后不久，中央就出台政策鼓励在县域成立仅限于在本县市经营的“村镇银行”，使其成为地方金融机构的最新代表。这种仅限于（或原本仅限于）在所在地区开展业务的地方性金融机构，可以更好地为当地工商企业服务。但同时，这种地方性金融机构会比较容易受到地方政府的控制或干扰，从而可能出现金融资源配置扭曲等问题。

  另一方面，地方政府干预推动信贷资金向本区域集聚，金融资源发挥财政资源的替代作用，而金融财政化本质上等价于地方政府实现了一定的货币创造功能，从而干扰了中央货币政策的有效性。当前，地方政府从地方金融中汲取资源的主要平台已经演变为以“土地财政”为偿债背书的“地方融资平台”，不仅干扰金融机构的市场化运作，也进一步将地方政府嵌入到经济运行当中而不可自拔。因此在当期经济下行，财政减收的大背景下，更应该加强对地方政府金融干预之手的约束，守住防范区域性金融风险的底线。

(本文发表于《东方早报·上海经济评论》2015年11月17日，改写自作者刊发于《金融评论》2015年第2期的《地方政府财政自主度与地区金融扩张——来自农村税费改革的证据》一文)