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为什么地方金融办要加挂地方金融监管局的牌子

注:近日各地地方金融服务办公室(局)纷纷加挂地方金融监管局的牌子。1990年代中央曾施行金融监管的垂直化改革,金融垂直监管有效制约了地方政府对金融的干预只收,但2003年之后,小额贷款、融资租赁、融资担保、典当以及新型的互联网金融蓬勃发展,同时也产生了诸多新的问题,迫切需要赋予地方政府部分金融监管权限。2015年开始,笔者曾就此问题多次撰文,并申请到了国家社科基金项目《央地关系视角下的新兴金融业态监管体制研究》,进行深度研究。此处重贴2015年的旧文,虽为旧文,但观点全不过时,不过当时强调应赋予地方政府部分金融监管权,但现在既然已经成现实,那么作为学者,现在就必须指出,地方政府的金融监管权只能作为中央监管的补充,必须坚持中央金融垂直监管的主体地位,对此笔者有多篇相关研究,敬请关注。
 

 
近年来,中小型的地方金融机构和准金融机构快速发展,为地方经济的发展和创新,提供了金融支持。但这些地方金融机构和新型金融机构往往游离在现行金融管理体制边缘,风险频发,侵害金融消费者权益,也对地方金融经济乃至社会稳定带来挑战。十八届三中全会提出要“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”,地方政府在这些中小型地方金融机构和新型金融机构的监管上,承担了越来越多的责任。甚至一些监管责任“明确”的传统金融机构,一旦发生风险,出于维稳考虑,地方政府也往往被动承担风险处置的主体责任。然而,地方政府又面临有责无权的尴尬。
 
目前地方金融管理体系中存在的问题
 
第一,垂直的金融管理体制不完全适应金融发展现状。当前我国的金融管理体制,以“一行三会”的垂直监管体系为主要内容。但在地方金融机构和金融组织不断创新的情况下,现行金融管理体制存在的矛盾和问题日益凸显,不能适应地方金融发展的需要。我国的金融创新相当一部分来自新型金融机构,特别是地方性中小型金融机构。各类金融组织和产品创新活动、混业经营的不断发展,使得当前中央金融监管部门垂直管理、分业监管为主的金融管理体制难以适应,往往出现一些监管交叉或监管真空的领域。目前各地大量存在的投资公司、担保公司、典当行、股权投资基金等,其经营实质上就是金融业务,但高度集中的监管体制往往对其疏于监管。
 
具体而言,“一行三会”往往只监管在该部门领取牌照的金融机构。如果一个机构不持有相关牌照,包括不持有本部门核发的牌照,即便从事该业务,“一行三会”也往往有意无意地忽视,或者交由地方政府来监管。例如,一个机构如果持有银行牌照,银监会就会监管,但如果一个机构吸收存款,发放贷款,实际上是银行,但不申请银行牌照,银监会就不会主动去监管,而是由地方政府按照“非法集资”等来处置。再如,商务部管理的融资租赁和银监会管理的金融租赁,实际上业务性质完全相同,但“一行三会”在统计社会融资规模时,会统计金融租赁,但却将融资租赁排除在外。
 
第二,地方金融管理权限归属不同部门,多龙治水现象突出。在银证保等“一行三会”垂直监管的金融机构之外,近年来新兴的中小型地方金融机构和新型金融业态,一般都划归地方政府来管理。但由于创新来源不同,虽然业态较为相近,但不同业态的地方金融机构和新型金融机构划归不同的部门管理,形成了多龙治水的局面。例如同为中小企业融资服务的小额贷款、典当、融资担保、商业保理等等,在地方政府就可能划归不同部门监管。上文提到的融资租赁业务,业务完全相同,却划分为金融租赁和融资租赁,也归属不同部门监管。不同监管部门监管类型相似的金融业态,既造成监管资源浪费,也导致监管套利,恶化风险。
 
第三,地方政府容易忽视金融发展中隐藏的风险隐患。在当前财政体制和以GDP为主要考核指标的情况下,地方政府主要目标是促进地方GDP和财政收入的增长。而金融资源作为地区经济发展不可或缺的要素,地方政府内在具有主导金融资源配置的强烈动机,且对可能出现的金融风险缺少考虑。具体到地方金融管理上,地方政府主要关注重点在于如何突破现有的金融体系约束,通过强化地方金融功能、加快金融机构集聚,尽可能拉动当地经济增长,但自主收缩调节的动力不足,忽视了金融发展中隐藏的金融风险。
 
完善地方金融管理体制
 
第一,成立地方金融监管局。在目前各地金融服务办公室(工作局)的基础上成立地方金融监管局,打破部门壁垒,将分散于各部门的金融和类金融监管职能整体集中至地方金融监管局,对这些地方金融和类金融业务进行更统一、更有效、更专业的监管。要克服只注重发展,不注重监管的思维,一手抓发展,一手抓监管,规范和完善对地方金融机构和新型金融机构的监管。现在的各地金融办承担的主要责任其实是对金融行业的招商引资,应将原金融服务办公室的招商引资职责划拨到其他部门,地方金融监管局专责地方金融监管和风险处置,与促进发展的部门(招商引资)各司其职。
 
第二,科学划分金融监管上的央地责任。中国是一个大国,方方面面的工作要想顺利推进,的确都离不开地方政府的具体负责和推动。因此,属地化管理、“谁的孩子谁抱”的中国式分权是中国经济实现跨越式增长的重要经验。同时,中国经济发展的另一个成功经验就是在各个具有外部性或涉及宏观经济稳定、公正公平等问题的领域,中国政府又设置种种垂直管理的“条条”来制衡地方政府“块块”各自为政、恶性竞争的负面影响。从国税局到国土资源管理、医疗食品安全,再到银行、证券、保险等金融监管的垂直化管理,均遵循了这一逻辑。金融机构的经营具有不透明、不对称等影响金融消费者合法权益的特征,也有系统重要性、高传染性等影响宏观经济稳定性的特征,因此金融监管上中央和地方权责的划分需要非常审慎的态度。虽然加强地方政府对金融机构的“风险处置”责任有其必要性,但日常监管中发挥中央监管部门对地方政府的“制衡”作用也非常重要。不能将日常监管责任一味下放。特别是对跨地域的大型金融机构和网络金融机构,更应该加强中央监管部门的责任,避免激励不相容的出现。
 
第三,省以下金融监管职责进一步下放要谨慎。目前以小额贷款、融资担保等行业为代表,中央已经明确由省级人民政府制定监管部门,承担日常监管和风险处置的第一责任人。但在各省出台的细则上,往往又会将责任进一步下放,要求地级市政府为日常监管和风险处置的第一责任人。这种责任层层下放的思路符合中国政治集权,经济分权的一贯逻辑,但却不符合金融业管理的需要。因为金融业很难局限于一地经营,例如监管制度的纸面上虽然禁止小额贷款公司夸区县经营,但实际上,监管部门都是睁一只眼闭一只眼。因此,金融监管职责越下放,金融业风险的“负外部性”越强,地方政府重视发展,不重视监管的倾向越严重,从而扩大区域性金融风险爆发的可能性。
 
本文原载于腾讯财经(2015年10月12日)
 
 
 
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