上海新金融研究院研究员 郭峰

　　地方政府热衷于推动成立其能够控制或干预的地方金融机构是过去二十年中国金融发展和改革的一个鲜明特征。从早期的城乡信用合作社、信托公司、证券公司等，再到后来的基于地方的股份制商业银行、城市商业银行，都属于这种地方性的金融机构（部分机构后来走向全国）。而在目前新一轮的农村金融改革中脱颖而出的村镇银行，也是此类地方性金融机构的最新代表。本文即以村镇银行为例，来分析地方金融机构成立的内生条件，以及各地区在设立地方性金融机构上可能存在的攀比之风。

村镇银行成立的背景

　　评估的价值在于认清哪些县市适宜成立村镇银行，哪些地区如果不满足成立村镇银行的条件而强行成立，则可能会出现问题。作为地方政府可以有效控制或干预的地方性金融机构，村镇银行的成立深深地打上了地方政府的烙印。

　　20世纪90年代末，国有商业银行从农村地区批量撤出之后，农村信用合作社就成为农村地区最主要的金融机构。但是，虽然开展了多轮农信社改革，但农村地区金融短缺问题依然没有得到有效解决。并且，农村邮政储蓄的迅猛发展也加剧了农村金融资源的外流。国家鼓励成立以村镇银行为代表的新型农村金融机构，就是在我国农村金融资源严重短缺的情况下，根据包容性金融或普惠性金融原理开展的重大创举。

　　实际上，农村地区缺乏金融服务是一种金融排斥，这在世界范围内都是一个普遍现象。在造成金融排斥的众多因素当中，区域宏观经济环境特别是经济发展水平无疑是最为重要的因素。这在关于中国农村金融排斥的研究中，也得到了证实。基于这一原因，虽然国家出台了政策，鼓励各县市成立村镇银行，但我们仍有必要评估各县市的经济社会条件是否对其成立村镇银行有系统性的影响。评估的价值在于认清哪些县市适宜成立村镇银行，哪些地区如果不满足成立村镇银行的条件而强行成立，则可能会出现问题。这对于未来村镇银行的全覆盖政策有直接的参考价值，实际上，已经有研究者质疑了村镇银行的可持续性。

　　此外，在中国特色的政治经济体制下，作为地方政府可以有效控制或干预的地方性金融机构，村镇银行的成立深深地打上了地方政府的烙印。一个直观表现是在某地村镇银行成立前，往往会成立以县市主要领导为负责人的“领导小组”、“协调小组”等来主导村镇银行的筹备事宜。

　　县市地方政府在推动成立村镇银行上的积极性，就来源于作为一种地方性金融机构，村镇银行的成立将有望有力地促进当地经济增长。而在我国现行官员考核机制下，拥有良好的经济增长表现被认为是地方官员能够获得晋升的重要前提。具体而言，在官员晋升压力下产生的围绕经济增长的竞争，具体表现在投资竞争上，而投资竞争又最终靠金融资源来支持，这就激起了地方政府干预辖区金融机构和建立地方性金融机构的积极性。大型银行在县市开设分支机构后，可以跨区域调配金融资源，而村镇银行只能在注册县市开展业务，不能跨县市开展业务，因此县市政府在设立村镇银行上可能会表现出更强的攀比和竞争效应。所谓攀比和竞争效应，直观而言，某县市村镇银行的成立不仅依赖于本县市的经济社会条件，也依赖于周边县市是否成立了村镇银行，即使村镇银行的设立具有了空间交互性。

村镇银行设立情况

　　在县市区层面，村镇银行覆盖率超过50%的省市中，只有重庆、内蒙古位于中西部地区，其他8个省市均位于东部地区。从县市层面来讲，虽然大量县市目前仍没有成立村镇银行，但全国共有42个县（市、区）设立了两家以上的村镇银行，其中鄂尔多斯市的东胜区村镇银行多达5家，扎堆现象突出。

　　县域金融需求受抑制、供给不足是制约我国县域经济和农村经济发展的瓶颈之一。为缓解县域地区金融供给不足问题，增强农村经济活力，2006年12月20日，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 ，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号），放宽农村地区银行业金融机构的准入标准，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本投资农村金融机构。这次改革的显著特点是放宽农村金融市场的资本准入，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类新型金融机构，主要包括村镇银行、贷款公司、资金互助社等，开展对农村的金融服务。但无论从计划目标还是从实际设立的情况来看，村镇银行都是新型农村金融机构中的主力军。

　　2007年1月，银监会正式发布了《村镇银行管理暂行规定》，将设立村镇银行作为缓解农村金融抑制、增加金融供给、增强农村金融机构活力的重要措施。自2007年3月四川仪陇惠民村镇银行正式开业以来，村镇银行在我国陆续出现，成为农村金融市场的一支新生力量。以中国银监会官方网站公示的“金融许可证”发放信息为统计标准，到2013年年底，我国共成立村镇银行1086家[在村镇银行中，有一类是总分行制的地级市村镇银行，我们将这类村镇银行在某县（市）开始的第一家支行视为该县的村镇银行。如果剔除这类支行，截至2013年年末，我国村镇银行数共计1001家]。图1显示了2007-2013年各年年末全国村镇银行的数量。

　　但是，村镇银行的发展历程起初并不顺利，经历了一个由冷到热的过程。最初，银监会将村镇银行限定于中西部及欠发达县域农村地区，发展前景不明朗，大中型金融机构发起设立村镇银行的热情不高，村镇银行数量增长缓慢。例如，根据银监会《2009-2011年新型农村金融机构工作安排》的设想，到2011年年末全国规划建设1027家村镇银行，但根据我们整理的数据，截至2010年年末，村镇银行数量仅为355家，这与监管部门规划的2010年村镇银行大提速、2011年成立1027家的目标相去甚远。限制逐渐放宽后，村镇银行的设立才稍有提速。2011-2013年平均每年新设村镇银行244家，显著高于之前四年平均每年89家的速度。到2013年年末，全国已经成立村镇银行1086家。并且，根据2014年中央最新的“一号文件”，未来将“积极发展村镇银行，逐步实现县市全覆盖”。一些省区也出台了本省鼓励村镇银行全覆盖的政策文件。

　　现有村镇银行在全国的分布也很不平衡。2007年，在中西部地区六个省区进行短暂试点之后，国家就开始允许全国各地设立村镇银行，并鼓励中西部地区，特别是欠发达地区优先设立村镇银行。为此，银监会还实行了准入挂钩政策，平衡村镇银行的地域分配。即“主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1:1挂钩，或与中西部地区实行1:2挂钩；在东部地区规划地点发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2:1挂钩，或与中西部地区实行1:1挂钩”(银监发〔2006〕90号)。然而，如表1所示，截至2013年年末，村镇银行却主要分布在东部和中部地区，在西部地区则较少。

　　从表1中我们也可以看出，在县市区层面，村镇银行覆盖率超过50%的省市中，只有重庆、内蒙古位于中西部地区，其他8个省市均位于东部地区。从县市层面来讲，虽然大量县市目前仍没有成立村镇银行，但全国共有42个县（市、区）设立了两家以上的村镇银行，其中鄂尔多斯市的东胜区村镇银行多达5家，扎堆现象突出。

　　“村镇银行不村镇”现象突出。截至2013年年末，554个普通县成立了572家村镇银行，占全部普通县的比例为34%，而相对应的是243个县级市成立了253家村镇银行，占全部县级市的比例为65%。换言之，经济发展水平、城镇化水平相对更高的县级市，成立村镇银行的倾向比普通县要高出一大截。此外，还有261家村镇银行位于市辖区或为地级市村镇银行。“村镇银行不村镇”现象可见一斑。

　　因此，在村镇银行进入最后全覆盖之前，我们可以考察村镇银行的设立，除了主观意愿之外，还受制于哪些因素。为什么到目前为止一些县市成立了村镇银行，而另一些县市却没有成立？政策制定者所期望的村镇银行成立步伐为何没有实现？各县市在成立村镇银行上，是否存在策略互动？通过对这些问题的解答，我们也可以预估未来村镇银行全覆盖后可能存在的问题。我们主要考察县市经济社会的异质性特征，特别是经济发展水平和县市政府财政自主度在影响村镇银行成立上的作用。并且，基于空间Probit模型，我们还特别考察了各县市在成立村镇银行上可能存在的攀比效应，从而有助于我们理解在中国特色的政治经济体制下，地方性金融机构的设立和攀比所遵循的逻辑。

村镇银行的设立内生于当地经济条件

　　县市经济发展水平对村镇银行的成立有倒“U”形影响，即经济发展水平的提高对村镇银行的成立有正向影响，但经济发展水平足够高时，对村镇银行的成立则有负向影响。并且对大多数县市而言，仍处于经济发展水平的提高会加强村镇银行成立倾向的阶段。

　　我们考察了县市经济特征，特别是县市经济发展水平和县市政府财政自主度，对村镇银行成立的影响。我们发现，虽然村镇银行的成立是中央政府推出的普惠性政策，但哪些县市率先成立村镇银行却是内生的。县市经济发展水平对村镇银行的成立有倒“U”形影响，即经济发展水平的提高对村镇银行的成立有正向影响，但经济发展水平足够高时，对村镇银行的成立则有负向影响。并且对大多数县市而言，仍处于经济发展水平的提高会加强村镇银行成立倾向的阶段。

　　同时，我们也发现县市政府财政自主度（财政收入/财政支出，独立地方政府财政自主程度）的提高，也会提高村镇银行成立的倾向。一方面，财政资源和金融资源都是地方政府用于促进经济增长的资源，财政资源不足时，地方政府就更有动力干预金融机构的经营。因此财政自主度越小的地区，成立村镇银行的压力应该就越大，这是地方政府对地方金融机构“需求”方面的影响。但另一方面，财政自主度高的地区，往往代表着县域经济实力更强，地方政府的运作和招商引资能力更强，从而越可能扶持成立村镇银行，这是地方政府对地方金融机构“供给”方面的影响。从而，财政自主度对村镇银行成立的正向影响也进一步表明村镇银行的设立更多的是锦上添花，而不是雪中送炭。

　　此外，我们也基于空间Probit模型评估了各县市在成立村镇银行上存在的空间交互影响，我们发现各县市在成立村镇银行上存在显著的攀比效应。在中国现行政治经济体制下，经济绩效仍然是考核地方政府官员的最重要因素，村镇银行作为一种地方性金融机构，是促进地区经济增长的重要抓手，因而，各县市基于政绩竞争的考虑，会在成立村镇银行上相互攀比和竞争。

　　我们的结论有两个政策启示：第一，欠发达地区成立商业性金融机构应该量力而行。虽然国家优先鼓励银行机构在欠发达地区成立村镇银行，但我们的回归结果却显示，仍然是经济发展水平高的县，包括县级市等成立村镇银行的可能性更高。村镇银行的商业性质决定了其嫌贫爱富的天性。因此，不应该完全依赖商业银行来解决欠发达地区的融资需求，政策性金融机构的作用不容忽视。不仅如此，如果一个地区的内生条件并不适合成立地方性金融机构，而地方政府和官员基于政绩竞争的考量，强行设立地方性金融机构，可能会引发区域性的金融风险。

　　第二，防止地方政府对地方性金融机构的干扰。在经济增长带来的晋升激励下，各地政府和官员非常热衷于建立地方政府所能控制的地方性金融机构。从早期的股份制商业银行，到后来的城市商业银行和农村商业银行，再到最近的村镇银行等等，都是地方政府追求建立自己所能控制的地方性金融机构的产物。这种仅限于（或原本仅限于）在所在地区开展业务的地方性金融机构，可以更好地为当地工商企业服务。但同时，这种地方性金融机构会比较容易受到地方政府的控制或干扰，从而可能出现金融资源配置扭曲等问题。

——发表于2015年5月26日《东方早报·上海经济评论》