上海新金融研究院研究员  郭峰（guofeng@sfi.org.cn）

（发表于《东方早报·上海经济评论》2013年5月28日，发表时有删节）

本次扯谈中，我们还是要继续讲住房供给的问题。影响住房供给的因素，除了地产商和地方政府的微观行为外，一个与之相关的宏观的概念问题，我们也不得不稍加论述，那就是 “18亿亩红线”的耕地保护问题。

在我国，“保护耕地”是一个非常重要的基本国策。常言道：“手中有粮，心中不慌”、“民以食为天”，对粮食安全的极度强调，是这条红线划定的重要原因，至少官方是这样为划定这条红线论证的。但在本文，笔者将试图说明，“保护耕地”更重要的是作为一种政策宣示，可以导致“土地短缺，房价继续上涨”的预期，从而可以为各级政府带来更多的“土地财政”。

当然，现政府对粮食安全的担忧并不是完全不可理解。中国曾在50年前发生了被诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森称为“全人类和平时期最大规模的饥荒”的悲剧。虽然一直没有官方的死亡数据公布，但众多学者估计这一“大饥荒”造成的死亡人数有数千万人之巨。但是，那次“大饥荒”并不是自然灾害，而是人为造成的。这已被众多严肃的学术研究所证实，多说无益。并且，森还认为如果有自由的市场交易和人口迁徙，如此规模的“大饥荒”根本不会产生。相反，对市场极度不信任，极度迷信自给自足，斩断人们迁徙和贸易的自由，才可能产生如此的“大饥荒”。自由市场经济国家从没有如此饥荒，“麻雀虽小，五脏俱全”、集“工农兵学商”于一体的人民公社，却产生了如此的大饥荒。

经济学家的老祖宗亚当·斯密早就说过：“在一个广泛种植谷物的国家里，只要存在自由贸易和信息交流，所有不同地区之间因为季节因素偶尔导致的粮食不足都绝不可能会发展成为饥荒。” 中国地域辽阔，各地气候差异很大，发生全局性自然灾害的可能性很小。亚当·斯密是我们上一任总理最喜欢的经济学家和道德哲学家，想必他多次读到过这一论述。但他却是强调保护耕地最为卖力的总理。

以上论述的是“18亿亩红线”是否有必要守的问题，下面我们再说说这“18亿亩红线”是否真的在守？！我们要时刻记得，地方政府和官员，和我们芸芸众生一样，都是为自己的利益奋斗的，这是经济学中“理性经济人”的标准假定。如果要严肃、理性分析一个问题，我们既不能将官员视为一心为公的人民公仆，也不能将其视为十恶不赦、道德败坏之徒。

并且，更重要问题是，这个“18亿亩红线”是否真的在守？理性的地方政府和官员会紧跟中央的号召，守护这个“18亿亩红线”吗？恐怕不会。不管地方政府和官员是追求更多的财政收入（可视为他们的经济利益），还是追求GDP（升官的政治利益靠此），更多地征收土地，都是符合其利益的最优选择。合法和不合法的占用耕地现象层出不穷，即为例证，而这些违规占地往往都得到了地方政府的默许，甚至直接参与。

那么，政府反复宣示严守“18亿亩红线”究竟有什么作用呢？有地产商和部分学者指责“18亿亩红线”是中国房价高涨的罪魁祸首，认为保证18亿亩耕地会导致房地产市场开发土地供应不足。

但是与其说是“18亿亩红线”抑制了住房供应，不如说，是人们认为“18亿亩红线”抑制了住房供应。我国城市的建成区面积不足整个国土面积的0.4％，其中的居住面积更是仅占国土面积的0.1％。即便是把所有的中国人都装进城市，需要的国土面积也不会超过1％。而18亿亩耕地约合120万平方公里，占国土总面积960万平方公里的12.5%，因此房地产的发展并不会从根本上影响到耕地和粮食的安全。“18亿亩红线”的宣示意义大于实际意义。其对土地供给不足，从而住房供应不足的真实影响，远小于其带给人们的心理影响。

如果短期内住房供应存在不足的话，那也是开发商囤地行为和垄断特征造成的（参见笔者《房地产市场的天生垄断特征》一文）。开发商的囤地行为，历来不是什么新闻。早在2009年，中国房地产测评中心的数据就显示，十大房地产企业的土地储备总量超过3亿平方米，可供各自开发七八年，甚至10年以上。1998—2008年10年间全国用于房地产开发的土地，有40%囤积在开发商手中。

而国土资源部2010年的统计表明，包括2010年出让的住宅用地在内，有近32万公顷尚未开发，相当于近5年住宅供应用地的总和。如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率1.5、每套住房90平方米计算，可增加5300多万套住宅。按人均30平方米计算，可解决1亿多人的住房问题。房地产开发商不择手段地疯狂拿地，争当地王，然后囤积土地，延迟开发，人为造成土地和住房的“供不应求”（至少形成了这样广为认同的印象），从而推高房价和地价、牟取暴利。

当然，囤地的不仅仅是开发商，地方政府也有囤地行为。1996年，上海成立第一家土地储备机构——“上海市土地发展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地储备中心”。自此之后，土地储备制度得到快速发展，目前几乎所有市县都成立了土地储备机构。地方政府储备土地，不仅可以在未来地价上升时，获得更高的土地出让收入，而且可以依靠土地储备这些硬资产，向银行等金融机构融资。例如，2007年出台《土地储备管理办法》以及配套的《土地储备资金财务管理暂行办法》等，在规则层面确认了土地储备机构可以担保方式向金融机构申请贷款。虽然到2013年年初，中央政府又要求各级地方政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。但是各种“地根”撬动“银根”的变通手段仍层出不穷。

如果房价下降，从而地价下降，不仅地产商财务会面临困境，地方政府的资产负债表也会受到极大影响，甚至会传染至银行等金融机构。从而“耕地必须保护”、“积极稳妥推进城镇化”、“居有住所是人民的基本权利”全都是支撑住房需求膨胀（居住需求和投资需求），并形成住房和土地“供不应求”现象（或假象）的根源。

总之，地方政府一方面积极响应中央号召，表态一定要守住“18亿亩红线”，暗里又悄悄地大肆征收、囤积土地。而地产商一方面将住房供应的不足的责任推给地方政府，一方面又囤积可供数年开发的土地，从而上演了一出双簧戏。在“以地生财”的年代，不管保护耕地是否就是保护我们的生命线，但鼓吹保护耕地无疑就是保护了地方政府和地产商的命根子。

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