二手房税收调控是“懒政”

上海新金融研究院研究员  郭峰（guofeng@sfi.org.cn）

（发表于《东方早报·上海经济评论》2013年3月5日，发表时略有删减）

正在流逝的这个冬天，据说是几十年来最寒冷的冬天。但如此寒冷的冬天未能阻止房价新一轮的蠢蠢欲动。在此局面下，任期只有不足一月的本届政府又出台了新一轮的房地产调控政策，为持续数年的房地产调控画上了“分号”。“新国五条”面面俱到，从房价责任制到完善限购政策，从增加商品房供应到确保保障房建设，一应俱全。

在本轮“新新政”中，二手房交易的个人所得税由交易总额的1%调整为按差额20%征收，被视为此次新政的最大亮点。一时，网络上“二手房收益20％上缴”的标题党四处流传，舆论哗然，准备出售或购买二手房的人更是坐立不安。各大报纸更是显著报道，本文就是应编辑朋友之约而为报社所写的短评，笔者一向不喜欢凑热闹，这次算是破例。

首先我要说，这并不是完全的“新政”。资产增值部分缴纳个税，本来就是个人所得税应有之义。其实，早在1999年，财政部、税务总局和建设部就联合发布了《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》，规定：个人出售自有住房所得应按“财产转让所得”项目征收20％个人所得税。后来在2003年、2005年等年份，政府也是数次强调过这一政策。

但是，这一政策却从来没有得到切实执行过。税收是由税务部门负责征收的，虽然它能对二手房转让价格较好地掌握，但是对这套二手房当年的原价，却不容易搞清楚。并且，二手房市场房屋来源并不限于普通的商品房。“房改房”、“拆迁房”等，只要拥有完全的产权，业主就可以按照市场价格自行转让，但这些业主获得这些住房时却不一定是按照“市场价格”购买的，自然很难确定“房屋原值”了。目前，除了按规定对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得免征个人所得税外，其余的二手房交易个税政策均按照差额的20%或全额的1%征收，但实际上多采取全额1%的征收方式。

那么，这一“老政”能得到新贯彻吗?我们来看“新国五条”的具体文本：“通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”。换言之，不能通过历史信息核实房屋原值的，就不会严格执行这一条款。因此那些当初不是通过市场交易途径获得的住房，应该属于“不能核实”之列，否则当初一些以象征性价格获得的福利房，在转让时岂不要缴纳总价的20％，而不是差价的20％！因此历史上，一直存在豁免条款。当然，这一次这一政策具体执行到什么程度，相信税务部门及附有连带责任的各部委不远的将来一定会再出台相关的细则。不过，再怎么“细致入微”，历史上的糊涂账也不可能一笔勾销，豁免条款仍在所难免。而哪些“能核实”，哪些“不能核实”，则又留给了“相关部门”很多模糊空间。

当然，我们也可以讨论如果这一新政真的得到切实贯彻（至少部分二手房肯定是可以贯彻的），其影响也将是深远的。简单的计算可得，如果二手房转让价格较房屋原值上涨50％，转让时所缴税收就从原来实际转让中的现价的1%变为现价的6.7％；如果转让价格较原值翻番，那么转让时所缴税收就变为现价的10％；如果转让价格较原值翻三番，则所缴个税就变为现价的13.3％。毫无疑问，这一政策对可以贯彻的那部分二手房交易，影响将是非常巨大的。

欲谈具体影响，我们要先看税收负担在二手房出售者和购买者之间是如何分配的。对某商品的交易环节征税，不能只看在交易中这一税收具体由谁支付，因为税收存在“转嫁”的可能。例如，虽然对二手房出售者征税，但他也可以通过上调房价，将税收“转嫁”给购买者。反之亦然。实际上，交易环节的税收在商品出售者和购买者之间如何分配，取决于出售者和购买者的供给弹性和需求弹性相对大小。

话分两头。从需求者角度而言，通过购买二手房（一般为小户型），而不是新建商品房，来满足居住需求的人，住房的需求弹性会比较小（传说中的“刚需”）。而二手房的供给者多是多套住房的拥有者，也就是富裕阶层，其急于出售二手房套现的压力较小，换言之，其供给弹性较大（有利则售，无利则囤）。因此，笔者认为，二手房增值部分20％的个税会向二手房购买者（部分）转嫁。但笔者并不认为“新政”一定会推升二手房房价，因为个税的转嫁，等于提高了首套房的“首付”比例，也就提高了居住性住房需求者购房的门槛，反而会萎缩住房需求。

但笔者认为，二手房个税新政的具体影响还不是问题的关键。更关键的问题在于这一税收调控的思路和对象都有偏差，是政府“懒政”的表现。政府将这一条举措列在“坚决抑制投机投资性购房”小节之下，我一向是谨慎支持政府对投资性购房进行必要限制的。但是，此项个税规定，与现行的“房产税”试点思路一样，都是针对存量房的交易环节，而不是其保有环节。

笔者认为，税收调节住房供需的首要职能应该是将闲置的存量住房动员到市场中去，而不是对二手房的供给提高门槛，设置障碍。直白地讲，应该是，谁持有多套住房，谁就要缴税，而出售它则可以免税。这才能达到扩大供给，稳定价格的效果，同时也可以减少房屋空置的资源浪费。当然，如果这种二手房转让的障碍长期化，则购房者在购买住房时，考虑到以后转让二手房时会面临更多障碍和成本，也会影响到其现在的购买决策。但是，又有几个人将政府实施了数年的房地产调控高压政策视为“基本国策”而会长期坚持下去呢。

当然，对存量住房的征税，兹事体大，不可不慎。但政府首先可以做的一点就是对我国现有住房资源的摸底排查。只有先摸清家底，才能谈的上调控的有的放矢，而不是一直凑合着过日子，将问题积累给后人。因此，希望前段时间频频爆发的“房叔”、“房嫂”事件不会阻碍政府推动全国个人住房信息“联网”的决心。