导言：12月28日下午，国务院法制办发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，公开征求意见，业界期盼已久的P2P监管政策终于出台。自即日起本人将重新发表对该监管办法的系列评论，纯粹个人观点，不代表所在机，欢迎批评指正。本文是该系列评论的第5篇。

北京大学国家发展研究院博士后郭峰

在之前的评论中，笔者认为《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《监管办法》），对P2P平台的监管可能会造成几个后果：要么监管过严，大部分P2P平台被清退；要么监管流于形式，大部分平台继续违规经营，待出事后，再由司法机关介入。并且，笔者认为后者更为可能（详见《P2P监管评论之二：政策落地后P2P平台的四个出路》）。本文试对此再详细讨论。

我们先来看看如果P2P平台不听话，监管部门有什么手段可以让平台就范。根据《监管办法》的规定，地方金融监管部门将承担P2P平台的日程监管职责。我们暂且不论地方金融监管部门的监管能力和监管激励（详见《P2P监管评论之一：P2P不适合交给地方政府监管》），即便地方金融监管部门积极努力，其又有什么招数呢？

认真阅读《监管办法》条文，就可以发现，地方金融监管部门真正能用得上的日常监管处罚措施就是“警告、通报批评或者罚款3万元”。这种不长牙的监管办法，能管好那么多普遍徘徊在法律边缘的P2P平台，可以说是天方夜谭。

当然，并不是金融监管部门不愿意加大对违规P2P平台的处罚力度，而是受到目前我国行政和立法体制的限制。根据《立法法》的规定，限制公民权利以及基本经济金融制度只能通过法律来规范。而目前待正式出台的《监管办法》，虽然是通过国务院法制办征求意见，但连行政法规都不算，只是多部门联合出台的部门规章，法律效力远远不足。监管部门并没有权力对违规平台加大处罚力度。

近年来，随着我国公民法律意识的提高，越来越多的公民和企业，敢对“违法式执法”的政府进行对抗，这也迫使政府不断提高依法行政的意识。

笔者曾前往某地方金融办调研，询问其究竟有什么手段可以开展金融监管。金融办一位领导表示无奈：一方面是上级部门和主管领导加强监管的要求；另一方面是企业的维权意识高涨。目前地方金融监管部门执法手段捉襟见肘，如果没有法律依据，就随便处罚企业，那么企业打一个行政官司，金融办就会非常被动。

实际上，上述地方金融监管部门面临的难题，并不仅限于网络借贷。对于近年来新兴的一些金融业态，往往都是中央金融监管部门以部门规章的方式制定监管政策，然后由地方金融监管部门（主要是金融办，也可能是财政厅或其他部门）负责日常监管。特别是哪些烫手山芋，不好监管的准金融机构（如之前较为混乱的农信社、打击非法集资、小额贷款、融资担保、典当，等等），都是这种监管思路。但地方政府不仅人手、能力有限，执法手段也非常有限，对这些新兴金融机构的监管也只能流于形式。

甚至目前的地方金融监管部门根本就没有“金融监管”的名份，而是以金融服务办公室、金融工作局等名义工作。这些金融办往往由招商引资的职能演变而来，而不是监管执法职能演变而来。对此笔者之前已经专文详述，此不赘述（《地方金融管理部门应专责监管》，《腾讯财经》，2015年10月12日）。

如果要改变这种监管思路，对包括P2P在内的新兴金融业态进行有效监管，让监管者拥有切实的执法依据，让监管办法长上牙齿，那就需要先由人大进行立法，通过立法的形式，使得监管有法可依。目前这种监管部门出台一个部门规章，就可以给本部门创设监管权力，本身就不合理。而在国外，金融监管往往都是国会（议会）先立法授权，监管部门依法监管。当然，这涉及到我国行政体制和立法体制的重大调整，恐非短时间能够实现。也正因此，P2P行业的有效监管，才更加困难，P2P行业的未来，也才只能自求多福了。

——本文发表于2016年1月6日《澎湃新闻》